A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

h a t á r o z a t o t:

1. Az Alkotmánybíróság a Páty Község Önkormányzat Képviselő-testülete által alkotott, a Páty Község Helyi Építési Szabályzatát megállapító 18/2002 (X. 15.) Kt. sz. rendelet módosításáról szóló 4/2010. (II. 11.) Kt. sz. rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló — az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére alapított — indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság Páty Község Önkormányzat Képviselő-testülete által alkotott, a Páty Község Helyi Építési Szabályzatát megállapító 18/2002 (X. 15.) Kt. sz. rendelet módosításáról szóló 4/2010. (II. 11.) Kt. sz. rendelete törvényellenességének megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.

I n d o k o l á s

I.

Az Alkotmánybírósághoz benyújtott kérelmében az indítványozó a Páty Község Önkormányzat Képviselő-testülete által alkotott, a Páty Község Helyi Építési Szabályzatát megállapító 18/2002 (X. 15.) Kt. sz. rendelet (a továbbiakban: HÉSZ) módosításáról szóló 4/2010. (II. 11.) Kt. sz. rendelet (a továbbiakban: Örm.) megsemmisítését kéri.

Az indítványozó elsősorban az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 9. § (3) bekezdésében írt rendeletalkotási (véleményeztetési) szabályok be nem tartására hivatkozik. Bár az Étv. 9/A. §-a bizonyos esetekben lehetőséget ad az eljárás gyorsítására — tehát a 9. § (3) bekezdés szerinti véleményeztetés elhagyására —, úgy véli, ennek a feltételei a konkrét esetben nem álltak fenn. Az önkormányzat a gyorsított eljárás szabályai alapján nem tett eleget az Étv. 9. § (7) bekezdésében foglaltaknak sem, s az Örm.-et az elfogadását követő napon hatályba léptette. Az Örm. ezért — érvel az indítványozó — Étv.-be mint magasabb szintű jogszabályba ütközés miatt sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését.

Az indítványozó az Örm. hatályba léptetésével kapcsolatban mindezeken túl — a felkészülési idő hiányára hivatkozással — a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (3) bekezdése és az Alkotmány 2. § (1) bekezdése sérelmének a megállapítását is kérte.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:

„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”

„44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”

 2. Az Étv. érintett rendelkezései:

„9. § (3) A készítés alatt lévő településrendezési tervet és helyi építési szabályzatot a polgármesternek (főpolgármesternek) — külön jogszabályban meghatározottak szerint — véleményeztetnie kell az 5. § (4) bekezdésében említett tervtanáccsal. Az elkészített helyi építési szabályzatot és településrendezési terveket a megállapítás, illetve a jóváhagyás előtt a polgármesternek (főpolgármesternek) véleményeztetnie kell a külön jogszabályban meghatározott közigazgatási, az érintett települési önkormányzati és az érdek-képviseleti szervekkel, valamint a társadalmi szervezetekkel, amelyek 22 munkanapon belül adhatnak írásos véleményt.

(…)

(7) A településrendezési eszköz a (2)-(6) bekezdésben előírt véleményeztetési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadható el. A helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek — a 9/A. §-ban meghatározott esetek kivételével — legkorábban az elfogadásuktól számított 60. napon léptethetők hatályba.”

„9/A. § A településrendezési eszköz módosítása esetén a 9. § (3) bekezdés szerinti véleményeztetés elhagyható, ha

a) a módosítás

aa) nem érinti a település fő infrastruktúra hálózatát, alapvető zöldfelületi rendszerét, morfológiáját, védett természeti értékeit, a kulturális örökség védelmét és nem növeli felhasználási intenzitását,

ab) területfelhasználási változást nem jelent, és

ac) már a 9. § (2) bekezdés szerinti véleményeztetéshez részletesen kidolgozásra került és véleményeztetése megtörtént, vagy

b) a módosítás elírás javítása érdekében történik.”

III.

Az indítvány nem megalapozott.

Eljárása során az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy az indítványozó kérelme pontosan mire irányul, és a következőket állapította meg.

Az indítványozó két okból kérte az Örm. megsemmisítését: egyrészt a helyi építési szabályzat módosítására vonatkozó egyes Étv.-szabályok be nem tartását (konkrétan a 9/A. § szerinti gyorsított eljárást) kifogásolta, tehát — az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésére hivatkozással — a rendeletalkotási eljárás törvényellenességének a megállapítására tett indítványt. Másrészt pedig az Örm. hatályba léptetésével kapcsolatban a felkészülési idő hiányát, s ezzel összefüggésben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének a sérelmét állította.

1. A rendeletalkotási eljárás törvényellenességének megállapítására irányuló indítványi elemmel kapcsolatban az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. § (1) bekezdése a települési önkormányzatok általános feladatai között kiemeli a településrendezést. A településrendezés szabályait az Étv. határozza meg. A településrendezés célja a települések terület-felhasználásának és infrastruktúra-hálózatának kialakítása, az építés helyi rendjének szabályozása, a környezet természeti, táji és épített értékeinek fejlesztése és védelme, az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdekek összhangjának a megteremtése, az érdekütközések feloldásának biztosítása, valamint az erőforrások kíméletes hasznosításának elősegítése [Étv. 7. § (1) bekezdése]. Az önkormányzat rendeletalkotási eljárását keretjelleggel törvények általában szabályozzák. Az Étv. előírásaiból azonban kitűnik, hogy az önkormányzatok településrendezésre és építésügyre vonatkozó szabályozási autonómiája kizárólag a rendeletalkotás tartalmát és az alkalmazott eljárás lefolytatását meghatározó törvényi keretek között érvényesülhet. Ilyen, az önkormányzati rendeletalkotás során irányadó eljárási rendelkezéseket — garanciális eljárási szabályokat — állapít meg az Étv. 9. §-a, amikor a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek elfogadásához számos egyeztetési kötelezettséget ír elő, s az érintett állampolgárok, szervezetek, érdekképviseletek, hatóságok számára véleménynyilvánítási, javaslattételi, észrevételezési lehetőséget biztosít [Vö. 7/2003. (III. 13.) AB határozat, ABH 2003, 753, 756-757.]. A helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek az Étv. 9. §-ában írt eljárás lefolytatása nélkül nem fogadhatók el.

Mindazonáltal korábbi határozatában az Alkotmánybíróság elvi jelleggel azt is megállapította, hogy a törvényi szabályozás külön kezeli az alkotmányellenesség [az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § b) pont] és az önkormányzati rendelet törvényellenességének [Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontja] esetét [30/1999. (X. 13.) AB határozat (a továbbiakban: Abh.), ABH 1999, 411, 414.]. Az előbbi esetben az Alkotmánybíróság eljárását az Abtv. 21. § (2) bekezdése szerint bárki indítványozhatja, és ehhez hasonlóan, mivel „az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a törvénysértő önkormányzati rendelet egyben alkotmánysértő, az Alkotmánybíróság bárki indítványára lefolytatja az érdemi vizsgálatot akkor is, ha az indítványozó valamely önkormányzati rendelet normatív tartalma tekintetében törvénysértést állít” [Abh., ABH 1999, 411, 414.]. Ugyanakkor az „önkormányzati rendeletalkotás eljárási szabályainak megsértéséből adódó törvényellenesség vizsgálatát csak a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti. E tekintetben az alkotmánybírósági eljárás megindítására való jogosultság kizárólag a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 99. § (2) bekezdés a) pontján alapul” [Abh., ABH 1999, 411, 411.].

Mindezek miatt az Örm.-mel összefüggésben a rendeletalkotási eljárás törvényellenességének a megállapítására irányuló kérelmet az Alkotmánybíróság az ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 29. § c) pontja alapján (az eljárás indítványozására az indítványozónak nincs jogosultsága) visszautasította.

2. Az Alkotmánybíróság ezt követően az indítványozónak az Örm. hatályba léptetésével kapcsolatos, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére alapított kifogását vizsgálta meg. Az indítványozó e körben azt sérelmezte, hogy az Örm. már az elfogadását követő napon hatályba lépett, s így nem volt elegendő idő a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez.

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogszabályok hatályba lépése kapcsán az új rendelkezések alkalmazására való felkészülési idő alkotmányos követelmény [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 156-159.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 322, 324.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.]. A 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy demokratikus jogállamban kellő törvényi garanciákkal kell megteremteni annak a reális lehetőségét, hogy a jogalanyok megismerhessék a reájuk irányadó jogszabályi rendelkezéseket, és módjukban álljon magatartásukat azokhoz igazítani. Ilyen garancia a Jat. 12. § (3) bekezdésében foglalt ama szabály, amelynek értelmében a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy ha a jogalkotásról szóló törvény nem tartalmazná az idézett szabályt, az akkor is levezethető lenne az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből. A jogbiztonság követelménye a jogszabály hatálybalépése időpontjának megállapítására vonatkozóan azt a kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy kellő időt biztosítson

– a jogszabály szövegének megismerésére;

– a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez;

– a jogszabállyal érintett szervek és személyek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez. (ABH 1992, 155, 156-157.)

A 7/1992. (I. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idő megállapítása és biztosítása a jogalkotó felelősséggel terhelt mérlegelésének és döntésének függvénye. Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya miatt állapítható meg (ABH 1992, 45, 47.).

Az Örm. 2010. február 11-én, a kihirdetése napján lépett hatályba, tehát leszögezhető, hogy felkészülési idő nem állt rendelkezésre.

Az Alkotmánybíróságnak e körben azt kellett mérlegelnie, hogy ez a hiány a fentebb kifejtettek alapján alkotmányellenességet — a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő helyzetet — eredményezett-e.

Annak megállapítása érdekében, hogy az alkalmazásra való felkészülési idő hiánya alkotmányellenességet okozott-e, az Alkotmánybíróság áttekintette az Örm. tartalmát, a végrehajtott jogszabály-változás jellegét. Megállapítható, hogy az Örm. kétirányú módosítást hajtott végre. Egyrészt négy ponton megváltoztak a HÉSZ építési övezetekre vonatkozó előírásai (az Lke-22 jelű építési övezetre vonatkozó előírások egyértelműsítése, az Lke-6/a jelű övezet beépítési módjának, s ennek megfelelően az oldalkert kötelező legkisebb méretének a csökkentése, az Lke-4 jelű övezetben az elő- és hátsókert kötelező legkisebb méretének a csökkentése, illetve a VT-1-V jelű övezetben elhelyezhető funkciók kiegészítése); emellett pedig módosításra kerültek a fakivágásra és -pótlásra vonatkozó előírások (az eddigi normatív előírások helyett a helyi környezetvédelmi rendeletre történő utalás került beillesztésre). A módosítások volumene mindezek alapján nem tekinthető jelentősnek.

Az Alkotmánybíróság döntése kialakításakor tekintettel volt arra is, hogy az Örm. nem tartalmaz olyan magatartási szabályt, amelynek kizárólag a hatálybalépés napján vagy közvetlenül azt követően lehetett volna eleget tenni, illetve amelynek azonnali nem teljesítése szankciót vont volna maga után. E körben az Alkotmánybíróság figyelembe vette azt is, hogy Páty Község Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi környezet védelméről, a közterületek és ingatlanok rendjéről, valamint a település tisztaságáról szóló 48/2006. (XII. 14.) rendelete egyelőre nem tartalmaz a fakivágással (és pótlással) kapcsolatos előírást, tilalmat, szankciót, tehát arról sincsen szó, hogy a fakivágással kapcsolatos előírások felkészülési időt igénylő módon megváltoztak volna.

Mindezekből az következik, hogy az Örm. hatályba lépésére vonatkozó szabálya nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét, az Alkotmánybíróság ezért az indítványt elutasította.

Budapest, 2010. július 5.

Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró